涉公务船舶的诉讼管辖

　　随着我国加快建设海洋强国，军舰和其他政府公务船舶的规模日益扩大，活动频次日渐增多，活动范围日趋增大，不排除公务船舶与外国船舶发生碰撞等事故，也可能产生海难救助和拖航等合同性质的涉外海事赔偿请求。在国际法上，公务船舶通常享有豁免权，船旗国则享有国家管辖豁免。我国在国家豁免问题上坚持绝对豁免的立场，因此，就上述海事赔偿请求，我国不可能接受外国法院对我国公务船舶的管辖。海事诉讼特别程序法等程序法中船舶的定义应与海商法等实体法作同一解释，即公务船舶不属程序法意义上的船舶，涉公务船舶的诉讼管辖不能简单适用海事诉讼特别程序法等规定。在主张公务船舶享有豁免权的同时，应在我国法院为索赔人提供可预期的诉讼渠道。这可借鉴美国相关立法，建立符合我国实际情况的涉公务船舶诉讼的专属管辖制度，将涉公务船舶的诉讼案件交由被告住所地海事法院管辖。

　　一、公务船舶的诉讼管辖

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　　船旗国法院的管辖

　　早期主权豁免有国内主权豁免制度和国际法上的国家豁免原则之分，二者有着重要的区别。首先，国内主权豁免制度是指依据一个国家的国内法，该国家的统治者或其政府机关不在本国法院作为被告被私人起诉，所以，国内主权豁免制度只是国内法上的问题；而国际法上的国家豁免则是指一个国家或其政府不受另一个国家国内法院的管辖，虽然外国国家的管辖豁免和国内法有关，但本质上仍属于国际法的调整范围。其次，国内主权豁免制度尽管在不同的时代和不同的国家有过或有着不同的内容，但在历史上多含有国家或其行政机关对私人的侵权行为可以免除法律责任的意义；与此不同，国际法上的国家管辖豁免仅仅意味着一个国家在另一国家的法院享有程序法方面的管辖豁免，而不能免除实体法方面的法律责任。[1]国家豁免涉及一国法院对外国国家及其财产是否拥有管辖权。外国国家及其财产在一国法院是否享有豁免权，具体含义是：未经一国放弃司法管辖豁免，另一国不得受理和审判以该国为被告的诉讼；即使一国已放弃了司法管辖豁免，如未经该国放弃执行豁免，另一国法院不得对该国国家财产采取强制措施。[2]军舰这一用于军事目的的特殊政府公务船舶和其他政府公务船舶从事国防军事活动或政府公务活动，其代表国家行事，行为的后果理应由国家承担，国家应该承担实体法上的责任。对此现代国家一般都已放弃国内主权豁免，如我国国家赔偿法、民法总则的相关规定，但在国际法上，公务船舶通常享有豁免权，船旗国则享有国家管辖豁免，也就是程序上的管辖豁免。《统一国有船舶豁免的某些规则的公约》3条规定，军舰和政府公务船舶享有豁免权，不得以任何法律程序进行拿捕、扣押或者滞留，也不得对其提起对物诉讼。在军舰、政府公务船舶从事国防军事活动和其他公务活动造成损害应承担民事责任时，由于国际法上豁免权的存在，一般而言，有权对军舰或政府公务船舶行使司法管辖权的只有船旗国法院。

　　通常，关于国家豁免的立场有绝对豁免主义和限制豁免主义之分。我国虽无国家豁免的专门立法，全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》也没有直接涉及我国在国家豁免问题上的立场是采取限制豁免还是绝对豁免，但全国人民代表大会常务委员会在对香港特别行政区基本法十三条第一款和第十九条的解释（草案）的说明中，明白无误地阐明了我国绝对豁免的立场，即我国法院不管辖、实践中也从未处理以他国为被告或针他国国家财产的案件；同样，我国也不接受他国法院对以我国国家为被告或针对我国国家财产的案件行使管辖权。由于我国目前仍坚持绝对豁免的立场，因此我国不可能接受外国法院对我国军舰或政府公务船舶的管辖，同时，也会赋予外国军舰和政府公务船舶的豁免权。

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　　专门管辖

　　专门管辖是指专门法院的管辖，即各专门人民法院受理案件的范围。根据人民法院组织法第二条第一款的规定，海事法院和军事法院都是专门法院，当案件涉及军舰时，需要明确案件是由海事法院还是军事法院管辖。

　　首先，最高人民法院《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》（以下简称军事法院管辖民事案件的规定）2条第（1）项规定，军人或者军队单位执行职务过程中因侵权造成他人损害的，军事法院应当受理地方当事人提起的诉讼或者提出的申请。这应该是指非海事诉讼案件由军事法院管辖。第3条规定，当事人一方是军人或者军队单位，且合同履行地或者标的物所在地在营区内的合同纠纷，当事人书面约定由军事法院管辖，不违反法律关于级别管辖、专属管辖和专门管辖规定的，可以由军事法院管辖。根据本条规定的精神可知，军事法院不受理属其他专门法院管辖的案件。案件的性质是确定海事法院与其他法院对第一审案件是否具有管辖权的实质要件，如果案件属海事案件，则海事法院具有管辖权，其他法院没有管辖权。[3]而与军舰相关的船舶碰撞、海难救助等案件均为海事案件，技术性、专业性强，应由海事法院专门管辖。

　　其次，民事诉讼法第一百三十四条第一款规定，人民法院审理民事案件涉及国家机密的不公开进行。本条表明人民法院有权管辖涉及国家机密的案件，在此国家机密应为统称，由于民事诉讼法没有明确规定应不公开审理案件的秘密等级，应理解为即使是涉机密级以上军事机密的民事案件仍可由人民法院管辖。但军事法院管辖民事案件的规定第1条第（2）项规定，涉及机密级以上军事秘密的民事案件由军事法院管辖，且无任何例外规定。《中国人民解放军保密条例》第九条规定，军事秘密分为绝密、机密、秘密三级。当海事案件的专门管辖与涉及机密级以上军事秘密的军事法院专门管辖冲突时应如何确定管辖？笔者认为，应由海事法院管辖，但涉军舰案件的事实、证据依照保守国家秘密法应该定密的，海事法院应该不公开审理，并应严格贯彻保守国家秘密法，确保国家军事秘密不泄露。

　　再次，请求军人或者军队单位承担侵权责任等民事案件，地方法院审理执行过程中存在调查取证难、送达难、执行难等困难。[4]相信海事法院在审理相关案件时也将遇到上述困难，但这些困难应该通过采取相应措施加以解决，而不应该成为否定海事法院专门管辖的理由。

　　最后，在涉及军舰的案件为涉外案件时，如果由军事法院行使管辖权，可能会引发当事人“自家人审自家事”的想法，而对军事法院的中立性和公正性产生怀疑，不利于案件的审理。

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　　地域管辖

　　地域管辖是指确定同级法院在各自辖区内受理第一审民事案件的分工与权限。作为船旗国，当我国军舰或政府公务船舶发生诉讼（包括涉外民事诉讼）时，如何确定管辖法院？这涉及地域管辖问题。民事诉讼法第二十九条至第三十二条、海事诉讼特别程序法第二章、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》（以下简称海事诉讼特别程序法解释）第一部分“关于管辖”等法律和司法解释对海事诉讼的管辖作出了较为详细的规定，问题是军舰和其他政府公务船舶是否适用上述海事诉讼管辖的规定？这取决于海事诉讼特别程序法等程序法中规定的船舶有没有包括军舰和其他政府公务船舶。海商法在总则部分的第三条规定，船舶是指海船和其他海上移动式装置，船舶属具也是船舶的有机组成部分，但把用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇排除在外，故我国海商法意义上的船舶不包括用于军事的、政府公务的船舶。海事诉讼特别程序法使用“船舶”这一术语达159次，但该法并未对船舶作出定义。根据参与立法的专家介绍，在海事诉讼特别程序法起草过程中曾试图对船舶作出定义，但发现国际公约、国内立法对船舶的定义各异，因很难给船舶下定义而作罢。海事诉讼特别程序法解释第3条对海事诉讼特别程序法第六条使用的“海船”一词进行解释，即海船是指适合航行于海上或者通海水域的船舶。但该解释仅是对船舶的范围进行限缩，明确海船是船舶的一个种类，不包括内河船舶，海事诉讼特别程序法与海商法意义上的船舶是否相同并不能根据该解释得到答案。海事诉讼特别程序法第二十三条第三款规定，从事军事、政府公务的船舶不得被扣押。本款规定只是把军事和政府公务船舶从可供扣押的船舶中剔除，也不能据此得出海事诉讼特别程序法下所有条款中的船舶是否包括从事军事和政府公务船舶的结论。

　　海事诉讼特别程序法关于管辖规定的特点之一就是增加船籍港作为管辖的连接因素，如该法第六条第二款第（一）项规定，因海事侵权行为提起的诉讼，还可以由船籍港所在地海事法院管辖。所谓的船籍港规定于船舶登记条例，是指船舶登记港，船舶登记港则由船舶所有人根据住所或主营业所所在地就近选择。但就军舰而言，其登记不适用船舶登记条例，军事船舶的登记依照有关法规办理，对军事船舶而言并无船籍港一说，海事诉讼特别程序法关于船籍港的规定显然不适于军舰。

　　民事诉讼法和海事诉讼特别程序法等法律规定中的“船舶”概念应采取文义解释的方法，即按照法律条文用语之文义及通常使用方式，以阐释法律之意义内容。[5]在法律没有对船舶作出规定的前提下，海商法关于船舶的定义对如何界定程序法中船舶的范围具有重要意义。程序法是保障实体法实施的，作为程序法，如果民事诉讼法、海事诉讼特别程序法对船舶等概念没有作出特别规定的话，通常情况下应该与海商法的概念保持一致，因此，相关程序法中船舶的范围一般不应包括军舰和其他政府公务船舶。这就是说，程序法中与船舶有关的诉讼管辖的规定一般不适用于军舰和政府公务船舶。民事诉讼法第三十条对船舶碰撞诉讼的地域管辖作出规定，如果程序法与实体法的概念应作同一理解的话，本条显然不适用于与军舰、政府公务船舶有关的船舶碰撞诉讼。海商法第九章“海难救助”中的船舶是指该法第三条所称的船舶和与其发生救助关系的任何其他非用于军事的或者政府公务的船艇，显然与军舰和政府公务船舶有关的救助不能适用海商法第九章的规定。例如，根据海商法第一百九十二条的规定，国家主管机关从事的救助，不论是军舰还是公务船舶救助，都有权适用第九章获得救助报酬，并且根据海商法第二十二条的规定对获救的船舶享有船舶优先权；但是作为救助标的的军舰或公务船舶，船舶优先权就无法适用了，因为军舰或公务船舶既不能扣押也不能拍卖，船舶优先权无法实现。民事诉讼法第三十一条规定，因海难救助费用提起的诉讼，由救助地或者被救助船舶最先到达地人民法院管辖。同理，关于海难救助费用诉讼管辖的规定，不适用于军舰、政府公务船舶。

　　这种观点是否过于简单？是否还有需要完善的地方？可以从海事司法实践和比较法的角度进行校验。

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　　涉军舰、政府公务船舶诉讼管辖的司法实践

　　在海事审判实践中，海事法院曾受理多起军舰或政府公务船舶所在部队或行政机关作为原告提起诉讼，或作为海事请求保全申请人申请扣押船舶的案件。

　　因“公边001”船在海上缉私过程中与商船发生碰撞，1993年，珠海打击走私办公室作为共同原告，向广州海事法院提起船舶碰撞损害赔偿诉讼。案经一审、二审和最高人民法院提审，因与被告所属船舶发生碰撞的证据不足，1999年5月18日，最高人民法院驳回一审原告的诉讼请求。[6]2006年，中国人民解放军某部因所属军舰被商船“太平洋冒险家”轮碰撞，向被扣押船舶所在地的海事法院申请诉前海事请求保全，请求扣押“太平洋冒险家”轮，海事法院受理后依法裁定予以准许。2011年，中国人民解放军某部所属军舰被“锦航86”轮碰撞受损，该部向海事法院提起船舶碰撞损害赔偿责任之诉，状告“锦航86”轮船东和该轮保险人，海事法院予以受理并调解结案，原告获得赔偿。2014年，隆瑞公司所属“隆瑞9”轮在某集装箱码头船体失控，碰撞某边防总队海警所属靠泊在码头的4艘舰艇，造成4艘船艇和码头不同程度损坏，某边防总队遂向事故发生地海事法院提起诉讼，状告“隆瑞9”轮船东和保险人，海事法院予以受理。

　　除诉前扣押“太平洋冒险家”轮外，上述案件均为船舶碰撞损害赔偿责任案。我国海商法第一百六十五条第一款规定，船舶碰撞，是指船舶在海上或者与海相通的可航水域发生接触造成损害的事故。根据上述规定，与用于军事或者政府公务的船艇发生碰撞不属于海商法意义上的船舶碰撞，不适用该法的规定。最高人民法院第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要第128条后段规定，军事船舶、政府公务船舶在从事商业活动时与海商法第一百六十五条第二款所称的船舶发生碰撞产生纠纷的，适用海商法的有关规定。上述案件中所涉军舰、公务船舶不存在从事商业活动的情况，不存在应适用海商法的情形。需要明确的是，以上规定是关于军舰、政府公务船舶发生碰撞法律适用的规定，而非诉讼管辖的规定。受理上述案件的海事法院多为船舶碰撞事故发生地法院，被告或被申请人对案件管辖权均无异议。查阅上述案件的裁判文书，均未述及案件管辖权问题。

　　民事诉讼法第一百二十七条是关于默认协议管辖的规定，即当事人未提出管辖异议并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权，但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。受理案件的海事法院是否将军舰或政府公务船舶作为民事诉讼法、海事诉讼特别程序法规定中的船舶，并根据相关条款确定案件管辖权，还是因为被告、被申请人对案件管辖权没有异议答辩应诉，而以默认协议管辖而取得管辖权不得而知。海事法院虽然实际受理与军舰或政府公务船舶有关的案件，但并不能据此简单认定海事诉讼特别程序法中“船舶”的概念已包括了军舰和其他政府公务船舶。实践中有一种观点认为，没有必要将船舶定义问题复杂化，军舰也是船舶，应该适用民事诉讼法等程序法的现有规定。这种观点把法律上船舶的概念生活化，有泛化之嫌。

　　军舰或政府公务船舶在我国领海以外海域因侵权致损或者有特定合同纠纷，且与境外、国外的船舶有关时，受害者或合同相对方应有权向人民法院提起诉讼，军队或相关行政机关不能提出管辖豁免的抗辩。经检索，人民法院虽有受理军舰或政府公务船舶所属中国人民解放军或相关行政单位作为原告或海事请求保全申请人的案例，但尚无作为被告或被申请人的案例。就军舰、政府公务船舶造成损害成为被告方如何确定诉讼管辖，美国经验有一定的参考意义。

　　二、对美国法的考察

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　　美国公务船舶诉讼管辖的沿革

　　美国联邦最高法院认为，未经美国同意，对美国政府提起的任何诉讼都是不合法的。明确放弃豁免，是对美国政府提起的诉讼中适用联邦管辖的必要条件。美国拥有庞大的政府船队，其海军规模世界第一，其军舰、公务船舶在世界各地的海洋游弋，与美国军舰等公务船舶相关的事故屡见不鲜。2017年，仅美国太平洋舰队见诸公开报道的船舶碰撞事故就有5起。例如，2017年8月21日清晨，美海军“麦凯恩号”导弹驱逐舰在新加坡东部海域与一艘油轮相撞，导致10名水兵死亡，5人受伤。10月21日，“麦凯恩”号在由半潜船“财富号”运往日本横须贺基地途中出现两处新伤。与美国军舰或公务船舶碰撞的民用、商用船舶的索赔，在1916年以前，遭受美国公务船舶损害的受害者要么因私人法案向国会提起申诉，要么在政府官员的职权范围内起诉政府官员个人。官员被直接起诉的，可以通过向国会呈交私人法案寻求弥补和赔偿。这种个案处理的方式保留了主权豁免的法律拟制，保护了权力分立，同时也使官员们免于承担难以承受的责任，确保受害者能够获得赔偿。但是，随着美国及其舰队的日益强大，请求快速赔偿的案件数量越来越多，这种管理模式难以为继。例如，仅1922年到1925年间，美国共发生了450起国有船舶和商船相撞的事故。为了应对这一问题，美国国会于1916年通过了航运法，规定政府所有或经营的商船造成原告损害的，如果在同等情形下私人当事人应承担责任的，则联邦政府也应承担责任。1920年美国制定海事诉讼法，即美国法典第309章“针对美国政府提起海事诉讼”，该法既允许侵权之诉又允许合同之诉，但针对政府船舶在商业运营之外造成的损害，联邦政府并未放弃豁免。1925年美国制定公务船舶法，即美国法典第311章“涉及公务船舶的诉讼”，规定对由政府船舶造成的损害以及拖航等契约赔偿请求联邦政府放弃豁免。该法的目的是使公务船舶所有人和商船所有人一样承担海事法下的责任。[7]后来海事诉讼法虽禁止针对政府船舶提起对物程序，但可以参照商船诉讼核准对政府船舶提起对人诉讼。

　　美国海事诉讼程序法起初由美国最高法院颁布一系列单独的规则组成，1966年美国最高法院通过了联邦民事诉讼规则，将海事案件与一般民事案件合并，并颁布了海事补充规则。这样，美国海事诉讼案既适用联邦民事诉讼规则又适用海事补充规则，当两者发生冲突时，以后者为准，[8]但涉及公务船舶的海事诉讼则适用海事诉讼法和公务船舶法这两部专门的立法。

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　　海事诉讼法的相关规定

　　1960年美国国会对海事诉讼法进行修订，以解决那些针对政府提起海事赔偿请求的原告所面临的管辖权问题。首先，为在海事诉讼法下使所有针对美国政府提起的属于海事审判权限内但不属于公务船舶法适用范围内的赔偿请求统一起来，国会放宽了海事诉讼法下的豁免放弃限制，允许在涉及私人或私人财产则赔偿请求将成立的同等情形下提起诉讼。其次，也是最重要的一点，国会为避免难以区分国有船舶是从事公务活动还是商业活动，取消了公务船舶应作为商船使用的要求，将“employed as a merchant vessel”从海事诉讼法中删除。经修订，如果海事管辖权成立且公务船舶法不适用，则诉讼必须依据海事诉讼法提起。

　　海事诉讼法规定的美国联邦政府放弃豁免的范围其实也是该法的适用范围，对于私人所有或经营的船舶，或私人所有或占有的货物，或涉及私人或私人财产，如果可提起海事诉讼，则相同情形下可针对美国联邦政府或联邦所有企业（美国政府拥有全部流通在外股本的企业）提起海事对人诉讼。在美国政府或联邦所有企业提起的海事诉讼中，可针对美国政府或该联邦所有企业提出海事赔偿请求或主张抵销。根据海事诉讼法提起的民事诉讼应在以下美国联邦地区法院提起：任何原告居住地或主要营业地所在地区法院；船舶或货物所在地的地区法院。可见，对于来自外国的原告而言，只能在船货所在地的联邦地区法院提起诉讼。

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　　公务船舶法的相关规定

　　该法规定的美国联邦政府放弃豁免的范围其实也是该法的适用范围，根据美国公务船舶法的规定，通常，可以在下列情形提起针对美国的海事对人诉讼或将起诉记录在案：因美国政府船舶造成的损害，或为美国政府船舶提供拖航及救助服务的费用，包含合同救助。如果美国就私人船舶造成的损失提起一项海事诉讼，对方可以因同一事故造成的损失对美国提起反诉或主张抵销。出现这种情况的典型例子是，公务船舶与私人船舶发生互有过失的船舶碰撞事故，美国政府率先提起诉讼，碰撞对方提出反诉或主张抵销。公务船舶法下由政府船舶造成的损害规定的适用范围不明确，尤其是赔偿请求下的损害必须是政府船舶操作疏忽或航行直接导致的结果，还是政府船舶单纯涉及在内就足够引发在公务船舶法下放弃豁免，这一点是不明确的。同时，公务船舶法是否应该仅适用于那些明确列明在其规定内的契约赔偿请求（即拖航和救助赔偿请求），还是原告也可以在损害规定下提起涉及政府船舶的一般契约赔偿请求？这一点也是不明确的。联邦最高法院曾在两个场合暗示公务船舶法的一般广义解释是恰当的，但是，联邦最高法院的裁定并未确立一个清晰、明确的标准。[9]因政府船舶直接造成的损害或者是因政府船舶操作失误导致的损失均适用公务船舶法，其他海事请求，包括那些仅仅涉及政府船舶的海事请求，可以根据海事诉讼法进行诉讼。[10]

　　除与公务船舶法的规定存在冲突外，根据该法提起的民事诉讼适用海事诉讼法规定。通常，根据公务船舶法提起的海事诉讼应向船舶或货物所在地的美国联邦地区法院提起。如果船舶或货物在美国领海以外，诉讼可以向起诉人住所地或办公地点所在地的任何一家美国联邦地区法院提起；如果起诉人任一住所地及办公地点都不在美国，则诉讼可以向任一美国联邦地区法院提起。

　　适用公务船舶法对美国政府提起诉讼有对等要求，外国人不能根据公务船舶法进行民事诉讼，除非美国法院经审查认为该外国在类似情形下允许美国人在该国法院提起诉讼。在美国最高法院审理的UNITED STATES， Petitioner ，v。 UNIT- ED CONTINENTAL TUNA CORPORATION。案中，[11]菲律宾公司所属船舶与美国海军驱逐舰碰撞后沉没，菲律宾公司对美国提起诉讼。加利福尼亚中心地区联邦地区法院批准了美国政府提出的简易判决动议，船舶所有人不服提起上诉。上诉法庭撤销联邦地区法院的判决并作出诉讼移送命令。最高法院马歇尔法官认为，修改海事诉讼法，删除海事诉讼法中由美国政府所有、控制或运营的船舶用作商业用途要求的目的在于避免混乱，以寻求适当的法院对美国政府提起诉讼；即使在海事诉讼法修改后，公务船舶法的适用范围仍应根据其自身条款的含义确定，包括互惠要求，即此等诉讼由外国人提起时，该外国在同样的情况下也应允许美国公民向该国法院提起类似的诉讼；因菲律宾在同样的情况下不允许美国公民提起类似诉讼，因此，根据公务船舶法不得受理该诉讼，即使诉讼是在海事诉讼法下提起，互惠原则也必须得到遵守。