法院可以建议行政机关对相关责任人依法作出处理

　　裁判要旨行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度，做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。国办发〔2016〕54号《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》明确要求，行政机关要依法履行出庭应诉职责，被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉，不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭；对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，被诉行政机关负责人应当出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十八条第二款规定，行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。第一百三十二条规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》关于强化行政应诉工作监督管理的规定，对于衡阳市政府既无负责人出庭应诉、也不委托相应工作人员出庭的行为，应当由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》等规定，对相关责任人员严肃处理。

　　裁判文书中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行再11号再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹某强。再审申请人（一审原告、二审上诉人）何某发。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府。被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市雁峰区人民政府一审被告、二审被上诉人湖南省衡阳市人民政府。住所。住所地：湖南省衡阳市解放大道**div>法定代表人邓群策，市长。委托代理人胡朝阳，湖南八方律师事务所律师。一审第三人、二审被上诉人唐俊球。一审第三人、二审被上诉人唐金定。两位一审第三人、二审被上诉人的共同委托代理人张多，湖南八方律师事务所律师。

　　再审申请人曹某强、何某发因诉被申请人衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府（以下简称岳屏镇政府）、衡阳市雁峰区人民政府（以下简称雁峰区政府）、一审被告、二审被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）及一审第三人、二审被上诉人唐俊球、唐金定房屋拆迁及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月3日作出的（2017）湘行终1549号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年10月15日立案受理，并于2018年12月26日作出（2018）最高法行申9043号行政裁定，提审本案。2019年1月16日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2019年1月21日下午在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开开庭审理。再审申请人曹某强、何某发的共同委托代理人易水平、曹永美，被申请人岳屏镇政府、雁峰区政府的共同委托代理人王奕淳，被申请人岳屏镇政府、雁峰区政府及一审被告、二审被上诉人衡阳市政府的共同委托代理人胡朝阳，两位一审第三人、二审被上诉人唐俊球、唐金定的共同委托代理人张多，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

　　曹某强、何某发申请再审称：1.二审认定错误，申请人的房屋在拆迁时并未倒塌，唐俊球、唐金定在申请人原有土地上进行改建，领取申请人部分拆迁款，也间接证明申请人的房屋在拆迁时存在。2.岳屏镇政府作为拆迁人，申请追加唐俊球、唐金定为第三人并答辩称案涉拆迁款已支付给第三人，应提供房屋征收补偿依据及相关材料，但被申请人在一审举证期限届满前并未提供相应证据，应对其过错承担责任。综上，请求撤销二审裁定，依法改判被申请人拆除房屋行为违法，赔偿申请人经济损失18万元。岳屏镇政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：1.申请人提起诉讼证据不足。其一，没有证据证明存在6间房屋，仅提供土地使用证，无法证明房屋拆迁时的面积、结构和状况。其二，房屋系刘金玉所有，房屋还存在其他继承人，没有足够证据证明其他继承人放弃继承该房屋。2.本案还涉及申请人与第三人之间的民事纠纷，应先处理民事纠纷。3.拆迁时政府进行入户调查等程序，拆迁行为合法。且申请人在入户调查时，并没有主张权利。4.申请人提出18万元的赔偿没有依据，提供的评估报告是评估人主观想象的。请求驳回申请人的再审申请。雁峰区政府、衡阳市政府未提交书面答辩意见，庭审中答辩陈述，同意岳屏镇政府的答辩意见，请求驳回申请人的再审申请。第三人唐俊球、唐金定陈述称，申请人与第三人属于相邻关系，第三人系在申请人的房屋倒塌后进行重新改建。故第三人与申请人之间的纠纷属于民事争议，并非行政诉讼的范围，应当通过民事途径依法解决。本院经审理查明：1989年，衡阳市郊区人民政府为刘金玉颁发030426号集体土地使用证，地址为，地址为湘江乡前进**地97.3平方米，共有使用权面积97.3平方米，用途为住房，四至为东与坡相距5米，南自湾水为界，西与公路相距3米，北自湾水为界。该证所附宗地图显示有正房两间，北侧有厨房一间，南侧有杂房一间，另在杂房西侧有猪圈一个。2015年10月，雁峰区跃林路建设协调领导小组发布《跃林路项目征地拆迁安置宣传手册》，根据该手册载明，跃林路项目是衡阳市2015年城市基础设施建设重点项目，由雁峰区政府自筹资金担任业主进行修建，涉及岳屏镇前进管区及水东管区的六个村民小组。《雁峰区跃林路项目拆迁安置工作方案》中，“村民房屋安置办法”规定，对于本次拆迁的村民集体土地上房屋，拆迁安置采取统规统建集中安置方式进行，拆迁户根据各自的实际情况可选择货币补偿或者拆迁安置，拆迁安置按照户籍人平55平方米，每户不超过两套，每户不超过240平方米的标准进行拆迁安置，多余的面积货币收购；对不要安置房或安置房面积少于拆迁面积的，砖混按450元/平方米，砖木按380元/平方米，土木按260元/平方米实行货币补偿；以上村民集体土地上房屋系指村民正房面积，杂房和隔热层不列入安置面积，一律实行货币补偿。根据岳屏镇政府述称，该府在实施案涉征地拆迁行为时，根据唐俊球户提供的岳屏镇前进村四组证明及证人绘制的草图，确认唐俊球系案涉房屋所有权人，并对唐俊球户做出安置补偿。案涉房屋于2015年年底被拆除。2017年5月7日，岳屏镇政府作出《关于曹永美同志信访事项受理告知单》（曹永美系曹某强之女），主要内容为决定受理信访事项，将在60日内作出处理意见并出具答复意见书。本院经审查认为，本案争议的焦点问题为：曹某强、何某发是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。因此，行政案件起诉人只要能够提供初步证据证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益的，即具有原告资格。本案中，曹某强、何某发已提供030426号集体土地使用证作为案涉房屋及土地的权属证明，能够证明其享有宅基地及地上房屋的所有权。岳屏镇政府实施征地拆迁，将案涉土地及房屋所有权人确定为唐俊球户并作出安置补偿，对曹某强、何某发的权益产生实际影响。曹某强、何某发与案涉房屋的安置补偿及拆除行为之间具有利害关系，依法有权提起行政诉讼。二审以曹某强、何某发起诉其房屋被拆迁的事实根据不足，裁定驳回曹某强、何某发的起诉，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。二审要求曹某强、何某发提供充分证据证明拆迁时其所称的六间平房仍然存在，已经超出对起诉人初步证明责任的要求，不符合法律规定和举证责任分配的规则。行政诉讼中，对于当事人举证责任的分配和证明标准的要求，在立案受理阶段和实体审理阶段应当有所区别。本案中，曹某强、何某发与第三人唐俊球一方就同一事实——被拆除的房屋是否系曹某强、何某发1981年建造的房屋——分别列举相左的证据，但均不足以否定对方的主张。曹某强、何某发提供集体土地使用权证及房屋拆迁前后的照片，可以证明其1981年在案涉土地上建房的事实。唐俊球一方在一审陈述时则自认案涉房屋一部分系由原房屋改建而来，一部分系其购买获得，但唐俊球一方仅提供前进村四组的证明，相关事实仍需进一步予以核实。岳屏镇政府、雁峰区政府虽否认被拆除的案涉房屋系曹某强、何某发所有，但并未提交相反证据予以证明。对于在征地实施过程中进行的土地调查情况、唐俊球一方在集体经济组织的宅基地情况、案涉土地及房屋的安置结果等材料，岳屏镇政府、雁峰区政府亦未按照本院要求予以提交。综合上述证据，曹某强、何某发提交的证据足以证明其与案涉土地的征收拆除行为具有利害关系，已经完成其初步举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，案涉房屋的拆除行为发生在2015年年底。但是根据曹某强、何某发述称，因两人长期在外地居住，直至2016年其女儿回家探亲才发现房屋被拆除。其后，曹某强、何某发通过报警、提起信访等方式四处反映，直至2017年5月7日岳屏镇政府作出信访事项受理告知后，才通过当地村委会得知案涉房屋系被政府征地拆除。曹某强、何某发于2017年7月提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。一审以曹某强、何某发的起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，亦属认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。二审已对该问题予以纠正，本院对二审的纠正予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起行政诉讼的法定条件除了具有原告资格以外，还包括有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，曹某强、何某发系因有关行政机关未对其就案涉房屋的征收履行补偿安置职责提起诉讼，应当以具有征收补偿法定职责的市、县人民政府为被告。但是，仅以现有的在案证据无法证明对案涉土地征收具有法定职责的是衡阳市政府还是雁峰区政府。人民法院应当根据案涉土地的征地公告等证据，明确本案的适格被告，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，向曹某强、何某发予以释明并要求其明确适格被告，如其拒绝变更被告亦可根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，驳回对不适格被告的起诉，仅就适格被告部分进行实体审理。曹某强、何某发提出的诉讼请求，系对被申请人作出的征收补偿安置行为不服，属于行政诉讼受案范围，具有事实根据，亦符合中级人民法院管辖范围，人民法院应予受理，进行实体审理。应当指出的是，曹某强、何某发直接提起本案行政诉讼，请求确认行政机关对其所有的房屋拆迁行为违法，赔偿经济损失，实际上是对行政机关与唐俊球户予以安置补偿的行为不服。判断该安置补偿行为是否有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，包括部分案涉房屋是否已经卖给唐俊球户，以及部分房屋是否存在倒塌重建以及重建后的权属问题，上述问题应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于征收补偿案件的审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议作为证据进行审查，并以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。