《民法典》时代集体土地制度的新变化

　　一、《民法典》中农村集体土地制度的新变化 2015年1月，中共中央办公厅（以下简称中办）、国务院办公厅（以下简称国办）联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《试点意见》），标志着我国农村土地制度改革进入试点阶段。

　　2016年，中办、国办联合印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在总结各地改革实践经验的基础上，确定了农村承包地坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分置”制度。这是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一大创新，为推动今后一段时间农村土地产权制度改革打下了坚实的基础。

　　2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议对《土地管理法》及《城市房地产管理法》进行了修订，修订后的两法于2020年1月1日起实施。新《土地管理法》删除了原法第43条关于进行建设必须使用国有土地的规定，吸纳了农村集体经营性建设用地入市试点经验，确立了农村集体经营性建设用地直接入市流转的制度，打破了原有的城乡土地二元供应体系，为推进城乡一体化发展和城镇化建设扫清了制度障碍。而《民法典》的编纂，从基本法层面将农村集体土地制度改革成果予以肯定，同时考虑到法典稳定性和简明性的要求，《民法典》并未对集体土地问题过多着墨。总体而言，《民法典》对农村集体土地制度的主要调整集中在以下几个方面：

　　（一）集体建设用地制度适用《土地管理法》。《民法典》第361条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。”从而用一条准用性规则将集体建设用地的法律适用指向了《土地管理法》。采用这样的立法技术，主要是考虑到作为基本法的《民法典》不宜频繁修订，法律规定应尽可能原则且具有灵活性，并为今后的土地制度改革留下空间。因此，关于集体经营性建设用地入市的问题，仍应以《土地管理法》作为主要法律依据。

　　（二）吸收农村土地承包三权分置改革的试点经验，完善了土地承包权利制度。所谓“三权分置” ，是指将农村土地的经营权从原有的所有权、承包权中分离出来，放活经营权，赋予其应有的法律地位和权能。具体而言，《民法典》关于土地承包经营权的规定体现在第339条至第342条，这些规定厘清了承包地流转形式、内容和土地经营权的性质，使农村集体土地所有权、承包权和经营权 “三权分置”的改革完成了从政策到法律的转变，维护了农民承包土地的权利，拓展了农村利用土地的形式，促进了农村土地的高效利用，为加快城镇化建设和集约、高效利用土地资源提供了制度保障。

　　（三）抵押权制度发生重大变化，放开了以集体土地担保融资的法律限制，有利于提升土地的交换价值和融资能力，促进集体土地的高效利用。《民法典》第399条规定：“下列财产不得抵押：（二）宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权，但是法律规定可以抵押的除外；……”本条删除了原《物权法》第184条耕地不得抵押的规定，但同时，为了切实保护宝贵的土地资源，《民法典》也规定宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权除法律规定可以抵押外，不得抵押。根据上述法律规定，除了不得抵押的集体土地，其他形式的集体土地均可以设置抵押权，从而深度释放了土地的价值，消除了长期以来的二元土地制度造成的城乡土地价值不平等现象，为集体土地的开发利用扫平了制度障碍。

　　（四）明确了农村土地征收制度，强化了对农民住房权利的保障。《民法典》第243条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”本条在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加了农村村民住宅补偿费用的规定，从法律上为被征地的农民构建了更加完善的保障机制。

　　总体而言，《民法典》对集体土地制度的调整是谨慎的，并没有超出《土地管理法》的制度框架，其中关于农村宅基地制度改革，比如农民自愿有偿退出宅基地、宅基地有偿使用等已被《土地管理法》吸收的试点政策也并没有在《民法典》中有所体现。